社团管理模式法律化的思考

  社团管理活动的法律化,在我国是一个逐渐发展的过程,随着社团在公共治理中的影响力与公众对于结社权自由的呼声日益增大,实践中存在的诸多问题引起了普遍的关注。本文试探寻固有管理模式在社会变革中的不同体现以及法律化进程的困境,提出切实可行的解决对策。
  关键词社团管理结社权法律困境
  作者简介王潇骁,湖南师范大学法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生,研究方向宪法与行政法治。
  中图分类号D920.4 文献标识码A 文章编号1009-0592(2011)12-205-02
  
  一、社团在中国发展的历史
  社团的发展是伴随着人们进一步生产和生活的需求而出现,从古至今,一直以不同的组织形态与名称在中华大地上蓬勃发展。比如晋代的惠还莲社,元代的月泉吟社,以及明代士子以读书、作画、写诗为共同喜好而结成的各类组织。而到了清朝,数量与种类更是大大增加,拓展到经济、文化、生活、政治各个领域,社会影响力很大。民国时期的特殊历史背景而催发的以救国、探索未来中国之发展为宗旨的社团,吸引了广大的进步青年的参与,对推动新中国的成立作出了重贡献。建国以来,社会团体的发展主经过了三个重的阶段
  1.建国初期,《中国人民政治协商会议共同纲领》明确了公民的结社自由权,并出台了相关的行政法规、条例,如《社会团体登记暂行办法》等。同时,严厉打击旧社会残留的各类反动社团。到文革前,全国性的社会团体已达近百个,地方性社团接近6000个。1966年的“文化大革命“严重破坏了中国的经济发展与社会秩序,这一时期的社团发展几近瘫痪。
  2.文革结束后到改革开放初期,随着经济体制到政治体制的深入改革,社团的发展进入新的阶段,“小政府、大社会“的格局意味着社团将承接政府的部分职能,参与到公共管理中去。松动的政策调控与滞后的法律规制使得这一时期的社团数量上呈井喷式发展而质量不高,良莠不齐的社团导致出现各种违法违规的情况出现,对社会造成了一定的负面影响。
  3.从1996年底,中央加大了对社团的管理工作。培育发展与监督管理两手抓,建立与完善社团的法律法规体系、监督机制、管理机制及其自律机制。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》进一步整顿与清理全国的社会团体。近几年,中国政府从上到下高度重视社会团体的管理工作,充实和加强了管理机构,并出台了一系列鼓励和保护社会发展的政府规章,由此社团发展翻开了新的一页历史篇章。
  二、中国政府管理社团的模式与法律困境
  所谓“政府管理模式“是指,将社团的设立、变更、发展、消亡纳入到政府预设的轨道中来。从实践中看来,政府几乎包办了社团的”生老病死“全部过程,这一模式的形成归结于贯彻党和政府意志力的体现。作为普通公民,我们处在党和政府调节的末端,具体的决策方案与指导意见鲜见于各类可供查询的官方文件之中。凭逻辑推断,存在一种固化的、有弹性的社团管理模式,但从各类的研究论文来看,这个问题并没有引起学者的重视。这种模式的基本内容如下
  1.政府视野中的社团。从官方公布的政策文件与法律法规的描述中,社团承载以下几个功能第一,社团代表与传达民意;第二,社团协助政府参与公共治理,承接部分转移的政府职能。可以看出,社团是党和政府联系群众的纽带与桥梁,而对于中央集权式政府而言更是意喻政府行政权的延伸。
  2.指导思想。温家宝同志早在1994年就提出包括中国科协在内的社会团体都应当围绕在以经济建设为中心,维护社会稳定的这个大局中来,与此同时,培育发展与监督管理并重的指导思想。长期以来,始终存在两种不同的指导思想,究竟是应当维护公民的结社权利,还是应当限制公民的结社权利。中央在处理这个问题上的态度有若处理央地关系一般,“一松就乱,一紧就死“。西方的公民社会理论的思潮逐渐影响了一大批国内学者,比如像俞可平这样的党内智囊,又如姜明安这样的知名学者,最终引起了党中央领导的高度重视。2011年胡锦涛主席关于扎扎实实提高社会管理科学水平提出了8条意见改善社会管理,其中一条就是加强非公有制经济组织、社会组织的管理。可以看到,由于社会组织近几年在社会保障、社会救济、环境保护、自然灾害的支援方面,发挥着比政府机构更高的效率,有效的弥补了政府所忽略的一些不足。在当前社会存在着诸多的问题,比如贫富差距悬殊、群体性事件频发、不公平不公正等现象,使得党与政府决心将这股庞大的社会力量纳入到公共治理中来,但改革方式的主导权依然掌握在政府手中,”放权“之后的监督、惩戒制度的建设与完善也有待立法者的努力。
  3.政府管理机构与管理人员。我国实行“归口登记,双重负责,分级管理”的制度,“归口登记”是指,登记的权力只有国务院的民政部和县级以上的民政部门。“双重负责”是指,社团在到民政部门登记之前,先得到业务主管单位的同意,二者缺一不可。“分级管理”是指,针对活动范围与成员来源在全国性范围还是地方性范围之内,对应级别的民政部门管理。从民政部门的统计与实践中看来,现有的管理人员已不足以应对社团的蓬勃发展,扩大机构规模与增加行政编制的呼声不绝于耳。
  政府管理模式的法律化与历史背景、特殊国情、政治背景息息相关,虽然建立了初步的法律体系框架,但在相当长的一段历史时期内更多的依赖于政策赋予的行政管理权处理社团问题,法律起到的是一种补充的作用,尤其在建设法治政府、法治社会的今天,这种情况显然不合时宜,但法律化的困境也由此产生,主体现在以下几个方面
  1.政府的权力与公民的权利之间的冲突。政府缺乏放权的魄力与公民对日益增长的自由结社权的呼声保持一种患得患失的态度,一方面,公民社会的建立能推动民主社会的进程,另一方面,政府放权后的配套政策、措施并不完善,不利于社会的稳定。从经济领域的改革看来,党和政府是主张摸着石头过河,大胆探索,而对于政治领域的改革,一直是小心谨慎,趋于保守。在新中国成立以来的相当长一段时间里,社会都处于国家的全面控制和管理之下,直到改革开发之后,政府主导下的“松绑式”放权让利,引发了包括社会团体、媒体等社会力量的崛起,有些学者称政府由此忧虑会影响到意志的贯彻是“政府能力不足”体现。
  2.立法的局限性。自十一届三中全会以来,社团立法从过去无法可依的状态取得了一些进步,但总体来说依然存在一些问题第一,立法层次偏低,大部分都是行政法规、政府规章及其他规范性文件,法律位阶较低,在约束范围与效力上受到较大的局限性。而且立法分散,很多都是在某一方面的单行性规范,缺乏一部统筹的法律,在具体实施中配合性有限。第二,立法的滞后性,不健全的法律制度已满足不了社团的飞速发展,由此也造成了诸多不良的社会影响。第三,立法者思维的局限性,侧重于政府管理社团的严苛性,而对于保障公民结社权利,鼓励和引导社团发展等方面相对忽视。同时又侧重于事前审批,将准入的门槛设置过高,使得很多社团成了“黑户”的存在,不仅不利于管理,还埋下了隐患。疏于事后的监督,比如在财政监督与惩罚制度上缺乏明确有效的规范。
  3.双重负责管理制度的不足。社团取得合法地位得到对应的民政部门与业务主管单位的共同同意,具体的管理由登记机关与业务主管单位协同合作。立法者设置这种管理机制是出于将管理对象建立在不信任的基础上,类似于家长对于未成年孩子的管教,通过严密的监督、控制,从而避免其对国家、社会、他人和自身造成有害的行为。但蓬勃发展的社团队伍已经使得管理者无力应付,管理成本的增加,人事编制与财政预算的有限,最终导致执法的放任,游离在视野之外非法存在的社团越来越多,违法牟利的情况时有发生,与立法者的初衷背行千里。
  三、完善与建议
  1.正确定位社团与政府的关系。政府与社团在共同治理社会的过程中不应当是一种相互对立、竞争的关系,而是平等的合作伙伴关系。以公民社会为核心的社团的兴起产生于社会转型与体制转轨的基础上,基于资源与权力的优势,政府在转型中的改革处于主导地位。政府应当正确认识到社团的作用,不能仅仅视为一种工具,应当为社团的发展营造一个良好的政策法律环境,明确在多元治理模式中的角色定位,有选择有计划的退出直接控制的社会领域,推动社团与政府之间实现合作与互动方才是良治之道。
  2.进一步完善社团立法的建议。制定一部统一的《社会团体组织法》,逐渐完善法律体系框架。新法的制定充分考虑到可实施性,执法的成本的衡量与公众的可接受性是重参考因素;严格约束执法的权限,将执法者的立法权收回,杜绝执法、立法、裁判”三位一体”的情形出现;重心应当放到对于社团的引导、扶持中来,而且在立法过程中广泛接纳社会各个方面的意见,召开立法听证会;平衡管理与维权的立法取向,打击滥用结社权的同时,保护结社权合理诉求,和谐处理二者之间的关系应当是新立法的价值取向。
  3.从控制管理型转向培育服务管理型。双重负责管理体制下存在的诸多问题,使得立法者设想落空,改革已成必然趋势。首当其冲便是现有的登记许可制度,降低准入门槛,采取抓大放小的策略灵活应对,对达到特定规模的社团必须登记,对自愿登记的社团涉及到责任承担时,以公民的身份承担连带责任或者其他责任承担方式。其次,推动形成社团自律、社会监督与政府监管并重的多元化社会调控格局,其中信息公开在其中扮演重角色,社团应当定期将决策程序、财务管理、组织结构等相关信息公诸于众,透明是最好的监督。最后,国家应当完善财政支持与税收优惠制度,真正鼓励与促进社团的进一步发展。
  
  参考文献
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